Comment donner tout le pouvoir aux citoyens ? En théorie, le mode de gouvernement le plus démocratique possible est celui de l'assemblée générale permanente parce qu'il exclut les intermédiaires, présente l'avantage de réunir l'ensemble du demos et permet à chaque voix de se faire entendre, par la prise de parole ou la main levée. L'entreprise n'est peut-être pas aussi utopique qu'on pourrait le penser mais présente un certain nombre de difficultés :

Comment réunir tout le monde ? Est-il possible de consulter l'ensemble des individus pour chaque décision à prendre ? Est-on certain que chacun souhaitera exercer ses droits ? Qui convoque l'assemblée, prépare l'ordre du jour, contrôle les accès, assure la régularité des débats, comptabilise les votes, rédige les comptes rendus ?

Comment appliquer les décisions ? En admettant que l'assemblée nomme directement les magistrats chargés de faire appliquer les décrets votés, qui les leur transmet, qui contrôle leur travail ? Qui rédige les propositions, publie les décrets ? Qui relève les infractions, qui les juge ?

Comment garantir la pérennité des institutions ? Ne faut-il pas envisager de protéger le peuple contre la brutalité potentielle de ses propres décisions ? Comment éviter les votes contradictoires et assurer la cohérence et la stabilité du gouvernement de la cité ? Une foule assemblée est aisément manipulable et l'histoire a montré que la volonté populaire pouvait porter au pouvoir des dictatures et engendrer des régimes totalitaires. Quel garde-fou peut empêcher la démocratie de se suicider ?

Comment éviter la spécialisation du monde politique ? Les contraintes matérielles semblent nécessiter l'existence d'une administration, composée d'un petit nombre d'hommes chargés de travailler pour la collectivité. Mais si, par souci d'efficacité, on transfère une partie des pouvoirs du peuple à un "bureau politique", celui-ci ne sera-t-il pas mécaniquement conduit à assurer de plus en plus la réalité du pouvoir ? Et la création de corps spécialisés ne conduit-elle pas à la professionnalisation du corps politique, idée difficilement compatible avec celle de "démo-cratie" ? Pour la défense et la stabilité des institutions, la plupart des démocraties modernes ont opté pour la mise en place de "sénats" ou "conseil constitutionnels" ayant un devoir de vigilance et de conservation. Se pose alors de problème de la composition de ces conseils des sages. S'il s'agit d'une élite éclairée chargée de surveiller et de tempérer les excès de la foule, n'aura-t-elle pas une tendance naturelle à l'immobilisme et ne risque-telle pas de s'opposer systématiquement aux propositions les plus novatrices ?

Les Athéniens, en inventant la démocratie, ont découvert en même temps la science politique. Ils n'étaient pas sans repère car l'histoire récente de leur cité et la connaissance des régimes de leurs voisins leur avaient appris les réalités du fonctionnement du pouvoir. Le système qu'ils ont imaginé et qui va fonctionner pendant plus de 150 ans repose sur le fonctionnement de trois assemblées et la désignation de magistrats :

L'Ecclesia, Assemblée du peuple réunit tous les citoyens. Elle est souveraine.
La Boulè, Conseil composé de 500 membres tirés au sort pour une année prépare les réunions de l'Ecclesia, contrôle la régularité de son fonctionnement et met en œuvre ses décisions.
L'Héliée, tribunal du peuple composé de 6000 citoyens tirés au sort, assure le fonctionnement de la justice, pour le public comme pour le privé.
Les magistrats, de leur coté, sont chargés de l'application de la loi.

Cette délimitation apparaît clairement dans un extrait du Contre Aristogiton de Démosthène.

On voit que dans les trois assemblées, personne n'est élu. A l'exception des stratèges et de quelques autres fonctions spécifiques, il en va de même pour les magistrats, fonctionnaires chargés d'appliquer la loi. L'intention est manifeste : il s'agit d'empêcher la formation d'une élite politique, au risque parfois de confier les affaires de la cité à des incompétents. C'est particulièrement vrai dans le cas de la Boulè. Moins nombreux que ceux qui assistent à l'Assemblée, ses membres sont cependant des citoyens comme les autres, la seule sagesse particulière dont ils disposent tenant à leur âge -plus de 30 ans-. La répartition des compétences entre les assemblées est également intéressante. Il ne s'agit pas ici d'une séparation des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif et le judiciaire, l'Assemblée du peuple cumulant les trois, mais plutôt d'une répartition des rôles. A l'Ecclesia les débats et les votes. A la Boulè l'organisation et la mise en œuvre. A l'Héliée l'application des sanctions.